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Riparte il cantiere sull’autonomia differenziata: opera monumentale o cattedrale nel deserto?

da labriforme, posted in Regioni, Riforme

di Claudia Bianca Ceffa

Descrivere il progetto sul regionalismo differenziato, ormai latente da alcuni anni, nei termini di un’opera monumentale o, in alternativa, una cattedrale nel deserto, adoperando la celebre espressione coniata da Don Luigi Sturzo – con la differenza di una inopportunità dell’azione intrapresa in termini non di scelta di luoghi ove collocarla ma piuttosto di tempistiche – non pare, allo stato dell’arte, un’operazione azzardata.  

Se da un lato, infatti, tale progetto mira a rispondere a un’esigenza ampiamente avvertita in alcune regioni del Nord – tanto da essere stata più volte attivata dalle quelle autonomie e, da ultimo, certificata da due distinti referendum popolari – circa l’opportunità di avviare una delle molte, in verità, disposizioni ancora silenti del Titolo V della Costituzione a vent’anni dalla sua riforma, dall’altro, l’idea di decentrare competenze legislative e amministrative a valle di un periodo di emergenza sanitaria, ove le Regioni non sempre sono state particolarmente performanti, rischia di trasformarsi in un’opera di ingegneria costituzionale inadatta e altamente rischiosa.

L’occasione per riprendere le fila del discorso sul regionalismo differenziato, che era stato lasciato in sospeso a causa del cambio di Esecutivo nel febbraio 2021, è stata offerta dall’intervento della nuova Ministra per gli Affari regionali Maria Stella Gelmini durante la seduta dello scorso 26 maggio presso la Commissione parlamentare per l’attuazione del federalismo fiscale.

In tale sede, infatti, la Ministra ha richiamato la necessità di sfruttare il momento favorevole creato dal Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) e dall’imminente arrivo delle risorse europee per dare attuazione non solo alla riforma incompiuta del federalismo fiscale, a più di dieci anni dall’approvazione della legge delega n. 42/2009 che ne inaugurava un avvio mai portato a compimento, ma anche per completare il percorso tracciato dal suo predecessore in tema di autonomia differenziata, attraverso l’approvazione del suo disegno di legge quadro.

Come si ricorderà, il Ministro per gli Affari regionali Francesco Boccia durante il Governo “Conte-bis” aveva tentato di superare le criticità inerenti al compimento del regionalismo differenziato che si erano affacciate nel corso del primo Governo Conte, parallelamente agli importanti progressi che erano stati in quel periodo compiuti al riguardo, attraverso l’elaborazione di una legge quadro in grado di incanalare secondo direttrici rispettose dei principi di solidarietà interregionale (art. 119 Cost.) e di unità e indivisibilità della Repubblica (art. 5 Cost.) il processo di redistribuzione delle competenze legislative e amministrative a vantaggio delle Regioni Lombardia, Veneto ed Emilia-Romagna.

Al di là delle già evidenziate perplessità sull’utilizzo di una legge ordinaria per fissare i limiti e le procedure costituzionalmente imprescindibili di un “buon regionalismo differenziato”, superabile infatti in qualunque momento dalla legge di approvazione dell’intesa ex art. 116, comma 3, Cost., le affermazioni della Ministra Gelmini hanno destato sorpresa soprattutto in ragione del periodo di forte crisi economica e sanitaria provocata dall’emergenza da Covid-19.

L’automatismo del collegamento tra federalismo fiscale e regionalismo differenziato che ha caratterizzato l’intervento della Ministra si è, in particolare, legato al fatto che, attraverso la definizione dei fabbisogni standard e dei meccanismi perequativi resa possibile dall’implementazione delle missioni costitutive del PNRR e, quindi, dalla ipotizzata riduzione dei profondi divari socio-economici presenti nel Paese, si potrebbero conseguire quei tanto sospirati Livelli essenziali delle prestazioni (LEP) relativi ai diritti di cittadinanza, che costituiscono tutt’ora una delle principali criticità dell’attuazione dell’art. 116, comma 3, Cost.

Annunciando la costituzione presso il Ministero di una Commissione con il compito precipuo di verificare la possibilità di riproporre il disegno di legge quadro sull’autonomia regionale, la Ministra Gelmini si è detta fiduciosa delle buone chance di realizzazione di due tra le riforme più discusse degli ultimi vent’anni, nonché convinta della necessità di non interpretare in modo erroneo il richiamo effettuato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 37/2021 per una cornice regolatoria nazionale per la lotta alla pandemia.

Come era prevedibile, le affermazioni della nuova Ministra per gli Affari regionali hanno immediatamente scatenato reazioni contrastanti da parte dei sostenitori e dei detrattori dell’autonomia differenziata, ingenerando risposte, da un lato, entusiastiche per la rinnovata opportunità di completamento di un percorso che aveva conosciuto significativi passi in avanti nel 2019 e, dall’altro, allarmate, a causa degli effetti imprevedibili che un simile processo potrebbe causare, soprattutto al termine di un periodo di emergenza quale quello innescato dalla pandemia ancora in atto.

Al netto delle tifoserie di una delle partite più importanti fra quelle sinora condotte tra lo Stato centrale e le autonomie regionali e che molto può decidere in termini di salute non solo economica ma anche istituzionale dell’ordinamento italiano, è chiaro come una riflessione che tenda ad affrontare adeguatamente il tema del regionalismo differenziato non possa svolgersi in un clima sincopato e agitato da opposte correnti di chi vede nell’attuale momento storico, da un lato, un’occasione irripetibile da cogliere al volo e, dall’altro, una valida motivazione per tornare a un neo-centralismo statale.

L’augurio è che in una fase così delicata per la ripresa del Paese, tempo ed energie siano rivolte non a esacerbare i già tesi rapporti tra lo Stato e le Regioni ma a recuperare quella leale collaborazione che deve necessariamente caratterizzare l’azione fra i livelli di governo e che, attualmente, si rivela ancora più preziosa in vista della realizzazione di interventi integrati e complementari per le sfide che il sistema Paese dovrà affrontare.

Può una legge quadro essere un valido strumento per far “quadrare” il discorso sull’autonomia differenziata?

da labriforme, posted in Regioni

di Claudia Bianca Ceffa

Nonostante l’incombere delle incognite legate alla novità della procedura, sinora mai portata a termine, dall’entrata in vigore della riforma costituzionale del 2001, dei timori per la tenuta della coesione sociale innescati dalle rivendicazioni in materia di residuo fiscale avanzate da alcune Regioni e infine dell’emergenza sanitaria di carattere pandemico che, naturalmente, ha riprogrammato l’agenda delle priorità del Governo, pare che l’attuazione dell’autonomia differenziata stia proseguendo in un lento ma costante percorso.

Questo almeno è quanto si può dedurre dal tenore delle dichiarazioni del Ministro per gli Affari regionali Francesco Boccia rese in occasione dell’ultima audizione (30 settembre 2020) sullo stato di attuazione del regionalismo differenziato in Commissione parlamentare per le questioni regionali alla Camera, ove sono stati descritti i contenuti della versione definitiva della bozza di legge quadro per l’attivazione della “clausola di asimmetria”.

A dispetto, quindi, dei numerosi ostacoli, procedurali e di merito, che hanno caratterizzato l’incedere della corrente stagione di richieste regionali in materia di autonomia differenziata, sembra che il percorso per l’attivazione dello strumento previsto dall’art. 116, comma 3, Cost. sia destinato ad arricchirsi di un ulteriore tassello, rappresentato da una legge che dovrebbe fissare principi e criteri per una devoluzione di competenze legislative e amministrative costituzionalmente ricevibile.

Si ricorderà, infatti, come le attuali istanze per una maggiore autonomia inoltrate al Governo dalle tre regioni capofila (Lombardia, Veneto ed Emilia-Romagna) abbiano conosciuto momenti non solo di eccezionale accelerazione, dettati in particolare da una maggioranza politica favorevole durante il biennio 2018/2019, ma anche di brusca frenata dovuti in primis all’alimentarsi della polemica della cosiddetta “secessione dei ricchi”, teorizzata da alcuni autorevoli economisti e giuristi, e infine alla crisi del primo Governo Conte.

Fino a quel momento, infatti, la prospettiva della devoluzione di “ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia” sembrava avere avuto concrete opportunità di inveramento, anche in seguito all’approvazione dei cosiddetti “pre-accordi” del 28 febbraio 2018 da parte del Governo Gentiloni e della firma il 25 febbraio 2019 degli Accordi sulla parte generale dell’intesa concordata con le tre Regioni capofila. Questi ultimi avevano in particolare rappresentato un momento di eccezionale avanzamento per il progetto dell’autonomia differenziata, essendo concentrati sull’individuazione specifica delle materie sulle quali ottenere maggiore autonomia e su alcune indicazioni procedurali propedeutiche al trasferimento, coordinamento e monitoraggio dell’implementazione delle nuove competenze attribuite.

Aveva però scatenato numerosi timori per la tenuta della coesione sociale, proprio in quel documento, l’art. 5 nella parte in cui, nel determinare il passaggio dal criterio della “spesa storica” a quello dei “fabbisogni standard”, stabiliva una clausola di salvaguardia a favore delle Regioni differenziate grazie alla quale, nel caso in cui ciò non fosse stato realizzato entro tre anni dall’approvazione dei decreti di trasferimento, l’ammontare delle risorse assegnate per l’esercizio delle nuove competenze non sarebbe potuto essere inferiore al valore medio nazionale pro-capite della spesa statale per l’esercizio delle stesse.

Una simile previsione, stante la presenza nell’Accordo generale della clausola di invarianza finanziaria e del divieto di introdurre un incremento di pressione fiscale sui contribuenti delle Regioni richiedenti, uniti ai dati della Ragioneria generale dello Stato 2017 da cui si traeva il dato che le tre Regioni capofila presentavano una spesa pro-capite inferiore alla media nazionale, aveva condotto gran parte degli studiosi a prefigurare che la fonte di reperibilità delle risorse necessarie a colmare il gap economico sarebbe arrivata presumibilmente dalle spese destinate al finanziamento delle funzioni nelle restati Regioni ordinarie, con conseguente pregiudizio per la soddisfazione dei diritti di prestazione, in primo luogo sociali.

La crisi di governo nell’agosto 2019 ha archiviato definitivamente gli avanzamenti fino a quel momento conseguiti e con l’insediamento del Governo “Conte-bis” il tema dell’autonomia differenziata è stato ripreso in termini assai diversi. Partendo, infatti, dal presupposto che per l’attuazione dell’articolo 116, terzo comma, Cost. fosse opportuno dare prima un seguito legislativo agli artt. 117, 118 e 119 Cost., l’ultima tessera di questo complesso mosaico avente ad oggetto l’autonomia differenziata italiana è stata l’apertura di un nuovo dibattito sull’elaborazione di un progetto di legge quadro propedeutico a incanalare il processo di asimmetria entro i binari dei vincoli costituzionali di solidarietà interregionale (art. 119 Cost.) e di unità ed indivisibilità della Repubblica (art. 5 Cost.).

Tale progetto, sulla cui opportunità di adozione nelle forme della legge ordinaria sono già state spese parole critiche in dottrina – stante la sua incapacità di “blindare” una fonte di analogo rango, per di più atipica e rinforzata, quale quella rappresentata dalla legge di recepimento dell’intesa siglata con la Regione interessata – nelle intenzioni del Ministro proponente dovrebbe costituire una cornice di riferimento entro la quale elaborare le istanze, passate e future, avanzate dalle Regioni.

Al netto del possibile aggravarsi dell’emergenza sanitaria che potrebbe determinare uno slittamento sull’ipotizzato calendario dei lavori che prevede una discussione in Parlamento del d.d.l. entro la fine di novembre 2020, pare interessante allo stato dell’arte esprimere una valutazione non solo sulla necessità di un simile provvedimento ma anche su quanti e quali nodi il progetto di legge quadro Boccia sia stato in grado, al momento, di toccare ed eventualmente sciogliere nella prospettiva dell’attuazione di quella che è stata definita la “Cenerentola” del Titolo V della Costituzione.

Nel discutere dell’opportuna esistenza di uno strumento attuativo dell’art. 116, comma 3, Cost. è necessario ricordare, in primis, come proprio il carattere ermetico della stessa disposizione costituzionale sia stata causa in passato di tutta una serie di dubbi interpretativi sull’attuazione della clausola di asimmetria, concernenti ad esempio la modalità di presentazione dell’atto regionale d’iniziativa, le forme di consultazione degli enti locali, l’efficacia temporale dell’intesa (incluse le modalità della sua verifica) e il non meno importante ruolo del Parlamento durante l’intero procedimento. In questo senso una disciplina generale e organica di attuazione dell’art. 116, comma 3, Cost., al netto delle opinioni che ritengono la medesima avente carattere autoapplicativo, richiederebbe probabilmente l’inquadramento entro una legge costituzionale, ovvero entro una fonte realmente in grado di spiegare una sicura efficacia vincolante nei confronti degli attori istituzionali e, soprattutto, delle fonti normative da questi ultimi prodotte nel processo di differenziazione.

In questo senso, allora, la scelta del Governo di procedere con una legge di natura ordinaria può forse essere letta come l’intenzione di creare uno strumento probabilmente più ad uso interno, da intendersi come prontuario per realizzare un’operazione di filtro rispetto alle richieste provenienti dalle regioni, tale da scremare subito quelle ritenute eccessive.

Proseguendo con una riflessione sui nodi problematici del regionalismo differenziato, sebbene al momento non sia stata ancora formalmente divulgata la versione definitiva del testo, il disegno di legge quadro si presenta composto da due soli articoli aventi ad oggetto l’obiettivo della definizione dei livelli essenziali delle prestazioni (LEP), l’attribuzione delle materie e il percorso di decentramento delle altre funzioni amministrative (art. 1) e la procedimentalizzazione del percorso per la stipulazione delle intese (art. 2). Partendo da quest’ultima norma deve rilevarsi come il progetto di legge quadro non abbia voluto (o potuto) affrontare la questione del ruolo da assegnare al Parlamento in sede di approvazione della legge di devoluzione dell’autonomia differenziata, avendo preferito rimettere tale scelta alla libera determinazione del Legislatore, il cui apporto viene disciplinato solo nella fase antecedente alla stipulazione dell’intesa e limitato alla trasmissione di valutazioni da rendersi entro sessanta giorni dall’invio dello schema di intesa da parte dell’Esecutivo.

Dunque, al netto di un sicuramente opportuno coinvolgimento preliminare del Parlamento in ordine ai contenuti della bozza di intesa oggetto di negoziazione (che può, però, essere bypassato laddove non intervenga entro i termini assegnati), appare chiaro come il disegno di legge quadro non sia intervenuto su uno dei più controversi nodi procedurali emersi in sede di interpretazione dell’art. 116, comma 3, Cost., non avendo fornito risposte in ordine alla possibile emendabilità del disegno di legge di approvazione dell’intesa.

Con riguardo, invece, al primo articolo avente ad oggetto le modalità di attribuzione delle nuove competenze, si subordina il trasferimento di funzioni relative alle materie concernenti i livelli essenziali delle prestazioni (sanità, istruzione, assistenza sociale e trasporto pubblico locale) alla previa determinazione dei LEP, mentre si afferma l’immediata trasferibilità delle funzioni amministrative per cui non si profila la necessità della previa determinazione dei LEP.

In tale sede si avverte chiara la lezione appresa in occasione delle scorse trattative durante il primo Governo Conte, quando gli Accordi sulla parte generale dell’intesa e, in particolare, il già ricordato art. 5 avevano ingenerato un allarme per la tenuta dei meccanismi di solidarietà e di perequazione territoriale.

Stabilendo, infatti, che il presupposto di ogni trasferimento di competenza in materie socialmente sensibili sia condizionato al superamento dei criteri di spesa storica verso i fabbisogni standard e alla definizione dei livelli essenziali delle prestazioni, dovrebbe fugarsi (si auspica) ogni rischio di una possibile “secessione dei ricchi” da parte delle Regioni differenziate.

In questo senso, l’orizzonte della reale attuazione di un passaggio definito “chiave” nella realizzazione dell’autonomia differenziata quale quello, per l’appunto, della determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni, sembra essere tracciato dall’inserimento dei LEP stessi fra gli indicatori di priorità nei criteri di valutazione del Recovery Fund.  Infatti, il Ministro Boccia ha dichiarato di voler utilizzare lo strumento approntato dall’Unione europea per finanziare gli interventi di gestione dell’emergenza sanitaria anche per sopportare i costi che inevitabilmente deriveranno in capo allo Stato dalla fissazione dei livelli di quantità e qualità delle prestazioni necessarie all’uguale soddisfacimento dei diritti civili e sociali sul territorio nazionale. Considerando che, a oggi, il vero nodo da sciogliere per la fissazione dei LEP (e, dunque, dei presupposti più generali per l’attuazione di un regionalismo differenziato pienamente rispettoso della Costituzione) pare sia l’immane sforzo finanziario necessario a correggere gli squilibri nella prestazione dei diversi servizi fra i territori, ci si può domandare se davvero il Recovery Fund, affiancando la futura legge quadro, potrà consentire di trovare la “quadra” nel processo di attuazione del regionalismo differenziato.