Riprendiamo il discorso sulle riforme, senza dimenticare le garanzie

di Alessandro Morelli

La nascita del Governo Draghi è stata salutata da molti commentatori come la conseguenza di un epocale fallimento della politica. Lo stesso Presidente del Consiglio, tuttavia, nelle sue dichiarazioni programmatiche illustrate al Senato il 17 febbraio, ha sostenuto una diversa interpretazione della vicenda che lo vede coinvolto in prima persona, in base alla quale nessuno avrebbe fatto “un passo indietro rispetto alla propria identità ma semmai, in un nuovo e del tutto inconsueto perimetro di collaborazione, … uno avanti nel rispondere alle necessità del Paese, nell’avvicinarsi ai problemi quotidiani delle famiglie e delle imprese che ben sanno quando è il momento di lavorare insieme, senza pregiudizi e rivalità”.

La formazione del terzo Esecutivo più votato in Parlamento della storia repubblicana (dopo il Governo Monti, nato nel 2011, e il Governo Andreotti IV, nato nel 1978) può, dunque, essere vista come il frutto di un responsabile atto di solidarietà politica. Se davvero sia questo lo spirito lo si vedrà nei prossimi mesi, nei quali la nuova maggioranza sarà chiamata ad assumere decisioni importanti per il Paese e a discutere e approvare le riforme richieste dall’Europa. Tra queste, tuttavia, non rientrano – e non a caso non sono stati richiamati nel discorso programmatico del Presidente del Consiglio – gli interventi necessari dopo la riduzione del numero dei parlamentari, prevista dalla legge costituzionale n. 1 del 2020. Interventi che, invece, appaiono altrettanto urgenti e la cui realizzazione necessiterebbe proprio di quello spirito solidale che parrebbe aver dato vita all’attuale Governo.

Mi riferisco, innanzitutto, alla legge elettorale.

Il decreto legislativo n. 177 del 2020 consente l’applicazione della normativa elettorale vigente anche con la nuova composizione delle Camere, ma ha introdotto collegi uninominali molto ampi, determinando un notevole abbassamento del livello di rappresentatività e, quindi, una sovrarappresentazione della maggioranza politica. La riduzione del numero di deputati da 630 a 400 e di quello dei senatori elettivi da 315 a 200 ha causato un incremento del rapporto del numero degli abitanti per deputato da 96.006 a 151.210 e quello per ciascun senatore da 188.424 a 302.420 unità (Dossier della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica, Riduzione del numero dei parlamentari, A.C. 1585-B, XVIII legislatura, 7 ottobre 2019).

È diminuita così – e non di poco – la capacità degli elettori di influire sull’esito dell’elezione, mentre i candidati avranno bisogno, alle prossime elezioni, di un numero considerevolmente più elevato di preferenze per essere eletti. L’attuale legge elettorale, il Rosatellum-bis (legge n. 165 del 2017), prevede, inoltre, liste bloccate e consente candidature multiple, il che, unitamente alla ridotta composizione delle Camere, determina un potere enorme in capo alle segreterie dei partiti (L. Trucco).

Mi riferisco, in secondo luogo, ai regolamenti parlamentari.

Le fonti che disciplinano l’organizzazione e il funzionamento delle Camere attendono da tempo di essere riscritte ma adesso una loro riforma organica è necessaria e indifferibile: serve a consentire il corretto funzionamento delle Assemblee legislative e ad assicurare la rappresentanza delle minoranze nello svolgimento delle funzioni parlamentari.

Mi riferisco, infine e soprattutto, al sistema delle garanzie costituzionali.

Se l’attuale sistema elettorale rimanesse inalterato o se addirittura fosse modificato in senso maggioritario (con l’introduzione di premi di maggioranza e clausole di sbarramento elevate), come qualcuno suggerisce di fare, sarebbe indispensabile cambiare almeno i quorum previsti dalla normativa vigente per l’elezione del Presidente della Repubblica, dei giudici costituzionali di designazione parlamentare, dei componenti non togati del CSM e per l’approvazione delle leggi di revisione costituzionale e delle altre leggi costituzionali.

Attualmente, per l’elezione del Capo dello Stato è sufficiente, dal quarto scrutinio in poi, la maggioranza assoluta del Parlamento in seduta comune; per la designazione dei giudici costituzionali e dei componenti non togati del CSM scelti dal Parlamento, la maggioranza dei tre quinti rispettivamente dal quarto e dal terzo scrutinio in poi; per l’approvazione delle leggi costituzionali, infine, è sufficiente la maggioranza assoluta nelle seconde deliberazioni delle Camere (e il raggiungimento dei due terzi impedisce la richiesta del referendum).

Sono maggioranze che non bastano più. Occorrerebbe, in tutti i casi, rendere obbligatorio almeno il raggiungimento dei due terzi dei voti.

Si può continuare a coltivare il sogno (in realtà, a parere di chi scrive, soltanto una pericolosa chimera) di una democrazia maggioritaria, nella quale la maggioranza uscita dalle urne governi senza intralci per un periodo sufficientemente lungo da potersi assumere senza più alibi la piena responsabilità del proprio operato. Quello che però non si può fare, se si vuole continuare a vivere in una democrazia costituzionale, nella quale – come recita il primo articolo della nostra legge fondamentale – il popolo sia chiamato a esercitare la sovranità pur sempre nelle forme e nei limiti della Costituzione, è consegnare le chiavi del sistema delle garanzie alla maggioranza elettorale, rendendola, di fatto, legibus soluta e lasciando le minoranze prive di ogni diritto di partecipazione.

Cosa cambiare del Titolo V?

di Alessandro Morelli

L’anniversario della nascita delle Regioni a statuto ordinario, i cui consigli furono eletti per la prima volta nel giugno del 1970, non poteva cadere in un anno più nefasto.

La conflittualità tra Governo e Regioni riscontratasi nella gestione dell’emergenza sanitaria e i personalismi e gli eccessi di alcuni Presidenti regionali (i “governatori” lasciamoli negli Stati Uniti…) stanno alimentando un diffuso clima di nuovo centralismo, che rischia di mettere in discussione ben più del processo di attuazione del regionalismo differenziato (il quale, se si riavviasse, dovrebbe comunque svolgersi in forme adeguate a garantire il rispetto dei principi di solidarietà e di unità economico-sociale).

Sempre più voci si levano a sostegno di un drastico ridimensionamento del ruolo delle autonomie regionali (ad esempio, in materia sanitaria) e di una decisa centralizzazione delle competenze, magari attraverso l’introduzione di una “clausola di supremazia”.

In questo senso è orientato il disegno di legge costituzionale S. n. 1825, presentato il 22 maggio 2020 dai senatori Parrini e Pinotti e attualmente all’esame della Commissione Affari costituzionali del Senato. Il testo prospetta l’aggiunta all’art. 117 della Costituzione di un comma che recita: “Su proposta del Governo e previo parere della Conferenza tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, la legge dello Stato può disporre nelle materie non riservate alla legislazione esclusiva quando lo richiedono la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica della Repubblica, ovvero la tutela dell’interesse nazionale”. Uno strumento che ricorda la clausola di necessità tedesca (che, però, a differenza di quanto previsto dal progetto in questione, non può essere esercitata nelle materie di potestà residuale dei Länder).

Intento della proposta è, secondo quanto si legge nella relazione di accompagnamento, quello di completare il Titolo V della Costituzione, introducendo uno strumento che dovrebbe rendere “ragionevolmente flessibili i vincoli connessi agli elenchi di materie di cui all’articolo 117 della Costituzione”. Nella medesima relazione si precisa, poi, che “per evitare che l’introduzione della clausola di supremazia determini una curvatura centralistica del sistema, è opportuno bilanciarne l’istituzione con la costituzionalizzazione del sistema delle Conferenze e con la previsione del vincolo di un parere preventivo della Conferenza Stato-regioni quando il Governo intenda far valere la suddetta clausola”. Si prevede così anche l’introduzione in Costituzione di un art. 116-bis, a norma del quale “La legge istituisce la Conferenza tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano e la Conferenza tra lo Stato, le città e le autonomie locali, per realizzare la leale collaborazione e promuovere accordi e intese tra i livelli di governo. Le Conferenze si riuniscono in sede unificata qualora siano chiamate a esprimersi su un medesimo oggetto”.

Tre considerazioni.

La prima è che, come nella stessa relazione di accompagnamento si sottolinea, la giurisprudenza della Corte costituzionale ha cercato di rimediare alla mancanza di strumenti di flessibilità nel nuovo Titolo V, introducendo il meccanismo della “chiamata in sussidiarietà” e diversi altri criteri derogatori al sistema costituzionale delle competenze legislative. Non è chiaro, tuttavia, quale impatto potrebbe avere l’introduzione della “clausola di supremazia” sull’assetto dei rapporti tra Stato e Regioni faticosamente delineato dalla Corte nel corso degli ultimi due decenni.

La seconda osservazione attiene alla proposta, in sé non disprezzabile, della costituzionalizzazione del sistema delle Conferenze, che costituisce oggi il principale luogo di raccordo tra Stato e Regioni. Non sembra, in verità, che tale revisione potrebbe davvero compensare la “curvatura centralistica” probabilmente provocata dall’introduzione della “clausola di supremazia”. E, peraltro, il rilancio del sistema delle Conferenze – per il quale non è detto che basti la costituzionalizzazione, considerate le numerose disposizioni costituzionali rimaste finora inattuate – dovrebbe eventualmente coordinarsi con le due proposte di legge costituzionale C. n. 2697 e S. n. 1960, presentate rispettivamente alla Camera e al Senato l’1 e il 2 ottobre 2020, che prevedono l’introduzione di un bicameralismo differenziato, con la presenza in Senato di 21 parlamentari eletti dai consigli regionali e da quelli delle province autonome di Trento e di Bolzano.

La terza riflessione attiene al quadro complessivo delle riforme in cantiere. Se si prova a comporre il puzzle, mettendo insieme le distinte proposte di revisione del testo costituzionale al vaglio delle Camere, l’impressione che si ricava è quella di un processo riformatore orientato verso una riduzione degli spazi di autonomia territoriale e un contestuale rafforzamento del Governo centrale: ciò, dopo la riduzione del numero dei parlamentari, dovrebbe suscitare qualche preoccupazione per la tenuta del sistema democratico. D’altro canto, la differenziazione (piuttosto blanda su questo versante) del bicameralismo, prevista dai disegni di legge costituzionale presentati dal Pd a ottobre, non appare sufficiente a compensare gli effetti delle altre innovazioni previste.

Nulla, dunque, dovrebbe essere toccato? Non esattamente.

Il Titolo V del 2001 presenta vistosi difetti di scrittura, che hanno dato non poco lavoro alla Corte costituzionale, soprattutto (ma non solo) riguardo all’articolazione delle competenze legislative. Su questo versante, sarebbe utile una serie di interventi correttivi, idonei a fare chiarezza e a ridurre le ragioni del contenzioso tra Stato e Regioni.

Un ulteriore intervento di livello costituzionale potrebbe interessare la disciplina sul regionalismo differenziato: si potrebbero ridurre le materie trasferibili alle Regioni (alcune di quelle attualmente previste sono logicamente non acquisibili da parte delle autonomie territoriali) e introdurre nell’art. 116 Cost. un rinvio a una legge, possibilmente costituzionale, per la definizione delle procedure di differenziazione, delle forme di controllo sull’esercizio delle nuove competenze da parte delle Regioni “differenziate” e dei modi di un’eventuale riassunzione da parte dello Stato delle funzioni devolute nel caso di un inefficiente esercizio delle stesse.

La costituzionalizzazione del sistema delle Conferenze potrebbe essere utile, a patto che si accompagnasse a una serie di interventi ulteriori volti a rafforzare il ruolo di tali organismi, a ridurre il peso che negli stessi ha il Governo centrale e ad assicurare la trasparenza dei relativi lavori.

Riforme costituzionali “di sistema”, come appunto quella volta a introdurre una “clausola di supremazia”, andrebbero evitate, soprattutto in una situazione di emergenza come quella che stiamo vivendo. Anziché intervenire sulla Costituzione, si potrebbe mettere mano a una “legge quadro” proprio in materia di emergenza sanitaria: una disciplina che facesse finalmente chiarezza sulle competenze dei diversi livelli territoriali in situazioni straordinarie. Si dovrebbe avviare, infine, una seria discussione sulla forma di governo regionale, sull’elezione diretta dei Presidenti e sui benefici che le comunità regionali hanno effettivamente tratto, negli ultimi due decenni, dalla vigente organizzazione istituzionale delle maggiori autonomie territoriali.

Il virus, il voto, la distanza

di Federico Girelli

Nell’emergenza sanitaria che stiamo vivendo sono tre le regole fondamentali da osservare: indossare la mascherina, mantenere la distanza, lavarsi spesso le mani.

Eppure, se interrogati oggi sul funzionamento della democrazia, ci ritroviamo a non poterle rispettare perché è necessario, proprio in ragione delle eccezionali circostanze, prendere una posizione chiara: non possiamo tenere su la maschera, non dobbiamo mantenere il tema a distanza, non vogliamo lavarcene le mani.

Pertanto lo dirò subito: non trovo convincente la praticabilità del voto a distanza per le assemblee parlamentari, ancorché pur autorevoli pareri siano stati espressi in tal senso.

Ammettiamo pure che ad oggi già si disponga delle conoscenze tecniche per garantire anche a distanza la personalità, la segretezza, la libertà del voto: è risaputa in fondo la altissima professionalità degli apparati tecnico-amministrativi delle Camere, così come è noto che possano disporre di ingenti risorse economiche; professionalità e risorse costituiscono indubbiamente il presupposto ideale per un ottimo risultato operativo. Ma non tutto ciò che è tecnicamente possibile, è consentito o è opportuno realizzare: il progresso della scienza medica lo testimonia quotidianamente.

Si potrebbe parlare, per quanto ci occupa, della esigenza di un biodiritto parlamentare, per via delle scelte sui lavori delle assemblee che la politica è chiamata ad effettuare in questi tempi di pandemia. Da chi davvero conosce a fondo l’attività interna delle Camere è stata sottolineata la necessità di una «reingegnerizzazione» (Nicola Lupo) delle procedure parlamentari affinché la tecnica sia sul serio al servizio della (buona) politica.

Nondimeno, l’assemblea della Camera o del Senato non è un consiglio d’amministrazione, un’aula di giustizia, la sala delle udienze della corte costituzionale e men che meno un consiglio regionale o di un ente locale: la efficienza della votazione (e della decisione) non può essere l’unico parametro di valutazione quando è in gioco l’esercizio della rappresentanza politica. Se così fosse, perché tenere aperto il Parlamento anche in tempi ordinari? La sede istituzionale dell’esercizio della rappresentanza politica potrebbe spostarsi on line su di una avanzatissima piattaforma digitale: uno scenario inquietante e da alcuni già auspicato.

Il punto è che il momento in cui si debbono fare queste scelte non è una variabile ininfluente sulle riflessioni che stiamo svolgendo. È sotto gli occhi di tutti il diffuso e demagogico antiparlamentarismo: realizzare adesso le condizioni per far funzionare il Parlamento indipendentemente dalla presenza fisica di deputati e senatori, rischia (anche involontariamente) di alimentare l’idea che delle assemblee parlamentari si possa fare anche a meno.

È stato appena ridotto il numero dei parlamentari: non è uno scandalo il fatto che i deputati siano passati da 630 a 400, i senatori da 315 a 200 e che sia stato finalmente chiarito che possano sedere in senato solo 5 senatori di nomina presidenziale; quel che preoccupa sono le suggestioni oclocratiche che – non lo si può negare – hanno accompagnato questa revisione costituzionale sin dal suo concepimento.

L’emergenza sanitaria interviene in questo clima di sfiducia verso il Parlamento, di crisi della rappresentanza politica: l’idea che la tecnologia consenta di rafforzare la rappresentanza politica, permettendo in via telematica l’esercizio del mandato parlamentare, altrimenti impedito dalla materiale impossibilità di raggiungere le sedi istituzionali, non tiene forse appieno conto della eterogenesi dei fini che incombe, che potrebbe darsi, considerato il sentimento, purtroppo, largamente diffuso di insofferenza verso l’istituzione parlamentare e dovuto – bisogna riconoscerlo – anche a condotte non proprio commendevoli di una classe politica, peraltro, non sempre all’altezza dei delicatissimi compiti a lei affidati.

Il giurista – è vero – deve occuparsi delle norme, non del clima, non di sentimenti più o meno diffusi. Ma il diritto costituzionale si occupa di fattispecie, il cui tasso di politicità sarebbe miope ignorare.

Il diritto parlamentare, poi, con la sua pretesa di irreggimentare l’azione politica ha natura quasi “prometeica”: aspira pressoché all’impossibile, a rubare il fuoco agli dei. Il valore della prassi, le potenzialità del nemine contradicente in questo peculiare settore dell’ordinamento sono noti: è l’autonomia parlamentare costituzionalmente guarentigiata; la Suprema Corte di cassazione ha affermato essere «sempre e comunque imperscrutabile» l’esercizio della funzione parlamentare (Cass., Sez. VI Pen., sent. n. 40347 del 2018). Si ricorda tutto ciò non certo per valorizzare il principio (ormai forse anacronistico) degli interna corporis acta, ma per evidenziare la piena consapevolezza che si ha circa la portata del potere di autoorganizzazione delle Camere. Fermo che tale consistente autonomia – va ribadito – non si sottrae, anzi soggiace, alla «sovranità della Costituzione» (Franco Modugno).

Non si vedono ostacoli a svolgere in modalità telematica alcune attività tipizzate come quelle conoscitive, le audizioni, ma non c’è «alternativa all’assemblea» (Andrea Manzella). Il rappresentante della Nazione non è una monade: le sue determinazioni sono (anche) il frutto di quei rapporti, che hanno modo di sorgere all’interno delle assemblee politiche e di consolidarsi grazie al principio della “libertà” del mandato, che garantisce che l’azione dei rappresentanti non trovi impedimenti nel convergere (auspicabilmente) sul “bene della Repubblica”.

Se le scuole sono aperte e grazie ai propri (scarsissimi) mezzi assicurano (a volte rocambolescamente) le condizioni di sicurezza, sembra difficile immaginare che Camera e Senato incontrino difficoltà insuperabili nell’organizzare i propri lavori e l’accesso alle proprie sedi in modo che sia preservata la salute di parlamentari e dipendenti. Dalla prossima legislatura, poi, proprio le assemblee saranno meno “affollate”.

Nell’ambito del dibattito sul voto a distanza è stata posta altresì la questione circa la possibilità di votare da remoto da parte del parlamentare con grave disabilità (Salvatore Curreri). Questo è tema di sicuro rilievo, che merita i dovuti approfondimenti, ma che esula dal problema specifico di questi giorni ossia l’ammissibilità del voto a distanza per costruire la deliberazione camerale con i parlamentari non seduti sul proprio scranno, ma in collegamento telematico a causa della pandemia. L’analisi della posizione del parlamentare con disabilità va collocata in un contesto di ordinarietà dei lavori, che certamente non può e non deve trascurare le specifiche esigenze dell’eletto che in ragione della sua condizione personale incontra più difficoltà di altri nell’esercitare il “libero” mandato parlamentare.

Il progetto di riforma degli artt. 71 e 75 Cost.: il fine giustifica i mezzi?

di Eva Lehner

L’esito confermativo del referendum celebratosi lo scorso settembre, con la conseguente promulgazione della legge costituzionale n. 1 del 2020, implica che qualsiasi riflessione relativa agli altri progetti di revisione costituzionale incidenti sulla rappresentanza politica venga rimodulata alla luce della avvenuta riduzione del numero dei parlamentari.

In questi giorni si discute molto della riforma elettorale, come se una legge ordinaria, al di là delle incognite quanto a contenuti e a sopravvivenza politica, possa legittimamente correggere una rotta tracciata a livello costituzionale.

Ancor più fervido è il dibattito sul florilegio di progetti di revisione costituzionale che, secondo le forze di maggioranza, dovrebbero risolvere o mitigare alcuni effetti di quello appena adottato, o peggio ancora, che sarebbero funzionali ai contenuti (incerti) di una futura legge ordinaria (appunto, quella elettorale). Per non parlare poi delle ipotesi di riforma dei regolamenti parlamentari che – stendendo un velo sulla perdurante anomalia di questa “fonte”, aggravata da prassi applicative sempre meno consensuali – attualmente si tengono alla larga da quel che è stato definito (Manetti) il vero grande scandalo del nostro diritto parlamentare: la deriva tecnica della questione di fiducia, specialmente in relazione ai maxi-emendamenti presentati dal Governo.

Prima e dopo la celebrazione del referendum costituzionale, in molti avevano sottolineato come il taglio dei parlamentari – oltre ad aggravare la minorità del Parlamento rispetto al Governo nell’ambito della produzione legislativa – avrebbe minacciato la tenuta dei quorum di garanzia previsti dagli artt. 83, 90 e 138 Cost.

Quelle stesse voci, oggi, rilevano giustamente come le prospettate riforme costituzionali “di aggiustamento” (dall’introduzione del sistema a base circoscrizionale per il Senato, alla riduzione del numero dei delegati regionali per l’elezione del Presidente della Repubblica, fino all’abbassamento a 18 anni dell’età richiesta per eleggere i senatori) lungi dal contenere l’effetto dirompente della legge costituzionale n. 1 del 2020, siano espressione di quella “regressione costituzionale” che mediante un revisionismo fine a se stesso – e spesso privo di coerenza interna – da almeno venticinque anni caratterizza un sistema politico diversamente populista, votato ai dogmi del leaderismo, della (chimerica) governabilità e del decisionismo (Azzariti, Luciani).

Si tratta di dogmi volti a rendere più agevole l’esecuzione di quelle politiche pubbliche tipiche della post-democrazia, da cui derivano – intrecciandosi – entrambe le cause della gigantesca crisi di responsività degli eletti nei nostri tempi: l’inaudita (dal secondo dopoguerra) amplificazione delle disuguaglianze e l’essenza del nuovo sistema politico, ormai composto da soggetti leggeri, cuciti attorno ad uno o più leader, con scarso radicamento territoriale, più simili a club e comitati elettorali che a partiti politici in senso proprio (Silvestri). Almeno, se si vuole intendere il lemma “partito” in senso novecentesco, come dispositivo indispensabile della rappresentanza politica e unico mezzo per emancipare lo Stato dalla soggezione a quella piccolissima parte della società che si usa chiamare “mercato”, facendolo poggiare sul sostegno delle masse lavoratrici, grazie al perseguimento di politiche di benessere generale e giustizia (Dogliani).

Tra le motivazioni del taglio dei parlamentari, la meno comprensibile era quella che associava la riduzione quantitativa degli eletti al loro miglioramento qualitativo: ammesso che si volesse alludere ad un incremento di responsività dei parlamentari – e che ciò possa essere correlato al loro numero – semmai è lecito supporre una relazione inversa. Se ci sono meno seggi da coprire, per le persone estranee ai cerchi magici delle segreterie dei partiti (dominatori incontrastati nella selezione delle candidature) i posti in lista saranno ancora più scarsi.

Abbinato al progetto di riduzione dei parlamentari, ne era stato presentato un altro (ancora pendente) che, a prima vista potrebbe sembrare invece più congruo rispetto al fine. L’idea è quella di introdurre nel nostro ordinamento un nuovo strumento di democrazia partecipativa. Secondo i sostenitori della proposta, lungi dal causare una contrapposizione tra elettori ed eletti, essa è finalizzata a fornire uno stimolo al Parlamento, coinvolgendolo in un procedimento idoneo a rafforzarne legittimazione e autorevolezza (Spadacini).

Il riferimento è alla proposta di legge costituzionale AC 1173 (d’ora in poi “progetto D’Uva”), di iniziativa parlamentare, che è ancora in sede di I deliberazione, essendo stata presentata alla Camera dei Deputati il 19 settembre 2018, ivi approvata in prima lettura il 21 febbraio 2019 con il nuovo titolo Disposizioni in materia di iniziativa legislativa popolare e di referendum, e infine trasmessa al Senato dove è in corso di esame presso la Commissione Affari Costituzionali, come disegno di legge costituzionale AS 1089.

L’intenzione è quella di trasporre a livello nazionale un istituto codificato in alcuni Statuti regionali italiani sulla falsariga dell’esperienza comparata (specialmente svizzera e statunitense) ossia la iniziativa popolare in senso proprio, spesso denominata popular initiative, per evitare la confusione con l’iniziativa legislativa popolare ex art. 71 Cost.

A differenza di quest’ultima, infatti, la popular initiative consente al corpo elettorale di approvare una proposta di legge presentata da un certo numero di elettori.

Ciò può avvenire in due modi: direttamente, quando la proposta proveniente da una determinata frazione dell’elettorato viene presentata ai fini della sua immediata sottoposizione alla deliberazione del corpo elettorale; indirettamente, quando il referendum sulla proposta popolare si tiene solo se l’assemblea rappresentativa non abbia approvato entro un certo lasso di tempo tale progetto o vi abbia apportato modifiche sostanziali.

Ed è esattamente questo lo schema insito nell’art. 1 del progetto D’Uva: «Quando una proposta di legge è presentata da almeno cinquecentomila elettori e le Camere non la approvano entro diciotto mesi dalla sua presentazione, è indetto un referendum per deliberarne l’approvazione. Se le Camere la approvano con modifiche non meramente formali, il referendum è indetto sulla proposta presentata, ove i promotori non vi rinunzino. La proposta approvata dalle Camere è sottoposta a promulgazione se quella soggetta a referendum non è approvata». Si prevede anche una modifica all’art. 75 Cost. volta a dimezzare il quorum strutturale del referendum abrogativo.

In questo caso, si diceva, la motivazione potrebbe essere quella di ovviare alla scarsissima responsività che gli eletti hanno mostrato negli ultimi anni rispetto ad alcuni pronunciamenti del corpo elettorale in sede referendaria, ad istanze derivanti dalle formazioni sociali, nonché a vere e proprie emergenze istituzionali come è avvenuto nel caso della materia elettorale. Occorre allora valutare la congruità dei mezzi prescelti rispetto al fine.

La dottrina ha già messo in luce i principali aspetti problematici della riforma: a) la questione dei limiti di ammissibilità delle proposte presentabili alle Camere in vista del referendum approvativo ; b) il problema derivante dalla previsione per il referendum approvativo di un’unica condizione di validità, recante un quorum strutturale dimezzato rispetto a quello attualmente previsto dall’art. 75 Cost. e che si vorrebbe estendere al referendum abrogativo; c) il potere del comitato promotore di rinunciare al referendum nel caso in cui le Camere approvino la proposta con modifiche non meramente formali ; d) il rinvio a una legge rinforzata ai fini dell’attuazione delle nuove disposizioni costituzionali, operata senza vincolare la discrezionalità legislativa in ordine ad aspetti essenziali, come la determinazione del numero massimo di proposte popolari presentabili (e il loro coordinamento), nonché l’individuazione dell’organo terzo che dovrebbe verificare se il testo approvato dalle Camere abbia apportato modifiche non meramente formali alla proposta di iniziativa popolare ; e) la definizione del ruolo del Presidente della Repubblica, rispetto alla possibilità o meno di effettuare un rinvio della legge approvata dalle Camere conformemente alla proposta popolare.

Per verificare se il progetto – lungi dall’introdurre uno strumento diametralmente conflittuale con il principio rappresentativo, tale da alterare l’equilibrio inscritto nella nostra forma di Stato tra le diverse modalità di esercizio della democrazia – sia davvero in grado di rafforzare la legittimazione del Parlamento, è indispensabile considerare lo stato in cui versa la rappresentanza in questo momento storico, tenendo conto del rapporto tra Governo e Parlamento e tra cittadinanza e partiti politici: poiché, in generale, è questo il modo di valutare la resa di tutti gli istituti di partecipazione popolare (Fraenkel).

Dunque, se è vero che persino Kelsen non era in linea di principio contrario alla popular initiative, i contenuti della riforma vanno valutati alla luce del contesto italiano: la resa incondizionata del Parlamento al Governo quanto ai contenuti della legislazione – che per la legge dei numeri, anche nell’ipotesi di un sistema elettorale realmente proporzionale, peggiorerà a causa del taglio dei parlamentari – si consuma di pari passo all’affermarsi di prassi istituzionali molto ambigue rispetto agli strumenti partecipativi già prescritti dal diritto vigente, con particolare riferimento ai referendum ex artt. 75 e 138 Cost. Al sistematico impegno profuso nell’ignorare o addirittura vanificare, in caso di esito sgradito, il ricorso ai referendum si accompagna – specularmente – il tentativo di forzarne una torsione in senso plebiscitario.

Sarà dunque necessario verificare se l’idea di revisione degli artt. 71 e 75 Cost. funga da argine o, al contrario, da viatico a questa deriva.

Il sospetto di un parallelismo tra rafforzamento del Governo e apertura a nuovi istituti di partecipazione, del resto, è già stato adombrato (Della Morte) guardando alla nostra storia costituzionale. In effetti, l’idea di introdurre una popular initiative indiretta, sul modello dell’art. 73 comma 3 della Costituzione di Weimar – formulata da Costantino Mortati, sia pur in una versione migliore di quella attuale – fu rigettata dall’Assemblea costituente: tuttavia, essa è stata regolarmente riproposta nei vari tentativi di revisione della II Parte della Costituzione susseguitisi dal 1983 ai giorni nostri.

La prova del nove, però, potrà giungere solo analizzando i possibili effetti di alcuni contenuti della riforma.

Cominciando dal problema relativo al rapporto tra democrazia e principio di discussione nel processo legislativo, intanto si tenga presente una dato preliminare: il progetto D’Uva riguarda non l’iniziativa ma la fase costitutiva del procedimento di formazione delle leggi, imponendo al Parlamento la mera ratifica di un articolato presentato da 500.000 elettori, in assenza della quale si attribuisce al corpo elettorale il potere di approvarlo o di respingerlo, mediante referendum deliberativo.

Il corpo elettorale dunque verrà chiamato a deliberare in modo binario (o no) su un testo nuovo, non condizionato in negativo dal contenuto di una legge vigente (come avviene invece nel caso del referendum abrogativo), che verrà proposto da 500.000 elettori, dopo essere stato redatto e discusso dai pochi componenti del comitato promotore. Tanto che a quest’ultimo viene attribuito il potere di rinunciare al referendum nel caso in cui le Camere approvino la proposta con modifiche non meramente formali.

Ora, nonostante il progetto preveda l’introduzione del requisito dell’omogeneità ai fini dell’ammissibilità delle proposte presentabili alle Camere, è evidente la differenza con il referendum abrogativo: esso consente agli elettori di esprimersi su un’opzione di principio, in relazione alla quale la discussione parlamentare ha già dispiegato i suoi fondamentali effetti nel processo legislativo, potendo – a sua volta – essere oggetto di confronto nella campagna referendaria. Del resto, nella giurisprudenza costituzionale relativa al referendum di cui all’art. 75 Cost., il divieto di manipolazione in senso stretto affonda le sue radici proprio nelle cause del rigetto della popular initiative da parte dei costituenti, che vollero invece un referendum abrogativo, configurandolo come riferito alle norme e non agli atti in quanto tali.

Tali cause sono immanenti al principio democratico: quel divieto muove dall’intento di salvaguardare la genuinità del voto. Pertanto non è certo questa la soluzione al problema della sistematica lesione del principio di discussione e di altre fondamentali previsioni di cui all’art. 72 Cost. da parte del Parlamento.

Altra conseguenza della proposta è la pericolosa vivisezione del procedimento legislativo, aliena alla democrazia tanto quanto le assemblee prive di iniziativa legislativa o sfornite del potere di garantire una discussione libera e partecipata. Infatti, l’iniziativa vera e propria, per quanto imputata al popolo rappresentato dai 500.000 elettori, sarà stata del comitato promotore (senza che il Parlamento possa fonderla o coordinarla con altre iniziative), così come la discussione. D’altro canto, nel caso di legge parlamentare conforme a quella iniziativa, la discussione non avrà avuto luogo, se non in ordine a questioni meramente formali, perché stavolta sarà stato il Parlamento a doversi limitare ad una votazione secca del progetto.

Per restare all’interno delle Camere, un ulteriore effetto sarebbe quello di diminuire lo spazio – già piuttosto angusto – a disposizione dell’iniziativa parlamentare: dalla XIII Legislatura a quella odierna, la percentuale di leggi formali ordinarie adottate su iniziativa del Governo giunge a sfiorare in media quasi l’80% del totale.

Dunque, anche se il progetto D’Uva indicasse il numero massimo di proposte popolari – recependo il coro unanime della dottrina – non saremmo certi di evitare due esiti esiziali per la forma di Stato: il primo è la trasformazione del referendum deliberativo da strumento eccezionale a strumento ordinario di produzione legislativa, considerando l’esiguità del termine concesso alle Camere per adottare le proposte popolari; il secondo, altrettanto grave, è la definitiva scomparsa di atti legislativi adottati su iniziativa di singoli parlamentari.

Passando invece ad una valutazione della riforma nel contesto dei rapporti tra cittadinanza e partiti politici, l’introduzione della popular initiative potrebbe rappresentare l’ennesima manifestazione del pericoloso fenomeno di fuga dalla responsabilità politica posto in essere dalla rappresentanza. Come è stato rilevato, invece di contrastare il potere del Governo all’interno delle Camere, sia l’opposizione, sia le forze di maggioranza tendono a delegare la funzione di indirizzo e controllo parlamentare al Capo dello Stato e alla Corte costituzionale (Manetti). Ciò, oltretutto, minaccia l’imparzialità di questi organi e non a caso tra i punti critici del progetto D’Uva la dottrina ha sottolineato i rischi di esposizione politica che derivano alla Corte costituzionale a causa del giudizio di ammissibilità delle proposte popolari (Palici Di Suni, Bellomia) e al Presidente della Repubblica a causa del silenzio del testo in ordine al potere di rinvio ex art. 74 (Morelli, Malvicini).

A questo fenomeno si accompagna la sostituzione del compromesso parlamentare con il ricorso alle consultazioni referendarie come strumento di legittimazione delle proprie decisioni: ci si affida, dall’alto, ad una dimostrazione di forza che è immanente ad ogni forma di appello al popolo. Quando poi l’appello al popolo è fatto «contro la Costituzione», siamo di fronte all’atto più eversivo che possa essere compiuto nello stato costituzionale (Dogliani). Qui il riferimento riguarda l’appello al popolo operato dal Presidente del Consiglio dei Ministri per il referendum costituzionale del 2016.

Tuttavia, non si deve sottovalutare il modo in cui la stessa classe politica si sta ponendo nei confronti del referendum ex art. 75 Cost. Proprio in relazione alle vicende del referendum abrogativo, emerge un’altra questione che induce a dubitare della efficacia del progetto D’Uva come rimedio alla scarsa responsività degli eletti. Riassuntivamente, basta confrontare la differenza di trattamento tra l’esito del referendum del 1993 sul sistema elettorale – per vent’anni ritenuto sacro e inviolabile dalla classe politica che in esso trovò la propria legittimazione – e quello del 2011 relativo alla c.d. privatizzazione dell’acqua. Per quanto concerne la consultazione del 2011, la prima a raggiungere il quorum strutturale dopo ben 6 tornate svoltesi tra il 1997 ed il 2009, il Governo (con la successiva complicità del Parlamento) tentò di vanificarla ventitré giorni dopo la pubblicazione del responso referendario.

Ora, qui non si tratta di aderire alla giurisprudenza relativa al c.d. divieto di ripristino delle norme abrogate in via referendaria, e si può anche concordare sulle critiche rivolte alla sent. C. Cost. n. 199 del 2012. Forse, più che di “divieto” dovrebbe parlarsi di mera “sospensione” del potere di ripristino: del resto essa è ancorata a generiche condizioni temporali e materiali (assolutamente a portata di legislatore) che probabilmente sono giustificate dalla ratio dell’art. 75 Cost. Il punto è che, da un lato, oltre un certo limite è impossibile difendere i responsi referendari da interpretazioni mistificanti e abusive, a conferma della necessità di rigettare le suggestioni schmittiane insite nell’idea della valenza super-legislativa del referendum (e un domani, se fosse, delle leggi adottate con la popular initiative) che tradisce una intima repulsione per la democrazia, negando solo ai cittadini il potere di avvicendarsi (o di cambiare idea) nella decisione legislativa (Luciani).

Dall’altro lato, se questo è l’atteggiamento della rappresentanza rispetto al referendum abrogativo, il problema si riprodurrebbe esattamente negli stessi termini con le leggi deliberate dal corpo elettorale. Anzi, potrebbe aggravarsi: la scelta di un quorum strutturale dimezzato rispetto a quello dell’art. 75 Cost. e la volontà di estendere tale opzione anche al referendum abrogativo renderebbe certamente più agevole minimizzare, travolgere o semplicemente ignorare responsi popolari dotati di una minore legittimazione politica.

Infine, un accenno ai limiti di ammissibilità previsti dal progetto per le popular initiative. Accogliendo le osservazioni della dottrina, tali limiti sono stati redatti adattando al nuovo istituto una parte della giurisprudenza costituzionale relativa all’ammissibilità dei referendum: «Il referendum non è ammissibile se la proposta non rispetta la Costituzione, se è ad iniziativa riservata, se presuppone intese o accordi, se richiede una procedura o una maggioranza speciale per la sua approvazione, se non provvede ai mezzi per far fronte ai nuovi o maggiori oneri che essa importi e se non ha contenuto omogeneo».

Si tratta tuttavia di previsioni che, oltre a lasciare margini troppo ampi alla discrezionalità della Corte costituzionale, non risolvono il principale cleavage che ha spaccato eletti ed elettori negli ultimi anni. Il riferimento è alla costituzionalizzazione dei vincoli che, specialmente in esito alla legge costituzionale n. 1 del 2012, lasciano davvero scarse opzioni in ordine agli indirizzi di politica economica. Non sono pochi gli ostacoli oggi incombenti sul legislatore rispetto all’ipotesi di ri-pubblicizzazione di beni o servizi o a politiche fiscali volte alla redistribuzione del reddito o, ancora, alla soluzione dei problemi salariali e occupazionali.

Guardando all’esperienza referendaria in materia lavoristica, si prenda ad esempio la mancata uniformità nell’applicazione del divieto di manipolazione emersa in ordine a due questioni cruciali: l’ammissibilità del referendum sull’art. 19 dello Statuto dei Lavoratori, che cambiò per sempre le relazioni sindacali (sent. n. 1 del 1994) e l’inammissibilità (a prescindere dalla coeva effettiva carenza del requisito di omogeneità) del referendum che era stato promosso dalla CGIL sull’art. 18 (sent. n. 26 del 2017).

Di certo, per definizione le popular initiative non soggiacciono al divieto di manipolatività. Resta però in agguato il rischio di letture oscillanti del requisito di omogeneità nonché della preclusione relativa alle iniziative riservate (oggetto di annose diatribe, fatta eccezione per quella governativa sulla legge di bilancio). Inoltre, per quanto attiene al rispetto della Costituzione – considerando il profluvio di norme interposte che ormai costella la Carta e che il progetto è destinato ad incrementare – sarebbe stato meglio posticipare ogni controllo a un eventuale giudizio di legittimità costituzionale sull’atto legislativo popolare, limitandosi a specificare il valore meramente ordinario di quest’ultimo. Tornando all’esempio del diritto del lavoro, non è affatto detto che una popular initiative sull’art. 18 dello Statuto dei Lavoratori supererebbe il vaglio di ammissibilità della Corte costituzionale in modo più agevole rispetto ad un quesito ex art. 75 Cost.

In definitiva, se il progetto D’Uva ha poche chance di imporre il perseguimento delle politiche agognate da larghe fasce della cittadinanza, a che pro ignorare la lezione di Weimar, invece di dedicarsi alla democratizzazione interna dei partiti sulla quale si regge l’equilibrio tra partecipazione e rappresentanza nello stato costituzionale contemporaneo?

Può una legge quadro essere un valido strumento per far “quadrare” il discorso sull’autonomia differenziata?

di Claudia Bianca Ceffa

Nonostante l’incombere delle incognite legate alla novità della procedura, sinora mai portata a termine, dall’entrata in vigore della riforma costituzionale del 2001, dei timori per la tenuta della coesione sociale innescati dalle rivendicazioni in materia di residuo fiscale avanzate da alcune Regioni e infine dell’emergenza sanitaria di carattere pandemico che, naturalmente, ha riprogrammato l’agenda delle priorità del Governo, pare che l’attuazione dell’autonomia differenziata stia proseguendo in un lento ma costante percorso.

Questo almeno è quanto si può dedurre dal tenore delle dichiarazioni del Ministro per gli Affari regionali Francesco Boccia rese in occasione dell’ultima audizione (30 settembre 2020) sullo stato di attuazione del regionalismo differenziato in Commissione parlamentare per le questioni regionali alla Camera, ove sono stati descritti i contenuti della versione definitiva della bozza di legge quadro per l’attivazione della “clausola di asimmetria”.

A dispetto, quindi, dei numerosi ostacoli, procedurali e di merito, che hanno caratterizzato l’incedere della corrente stagione di richieste regionali in materia di autonomia differenziata, sembra che il percorso per l’attivazione dello strumento previsto dall’art. 116, comma 3, Cost. sia destinato ad arricchirsi di un ulteriore tassello, rappresentato da una legge che dovrebbe fissare principi e criteri per una devoluzione di competenze legislative e amministrative costituzionalmente ricevibile.

Si ricorderà, infatti, come le attuali istanze per una maggiore autonomia inoltrate al Governo dalle tre regioni capofila (Lombardia, Veneto ed Emilia-Romagna) abbiano conosciuto momenti non solo di eccezionale accelerazione, dettati in particolare da una maggioranza politica favorevole durante il biennio 2018/2019, ma anche di brusca frenata dovuti in primis all’alimentarsi della polemica della cosiddetta “secessione dei ricchi”, teorizzata da alcuni autorevoli economisti e giuristi, e infine alla crisi del primo Governo Conte.

Fino a quel momento, infatti, la prospettiva della devoluzione di “ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia” sembrava avere avuto concrete opportunità di inveramento, anche in seguito all’approvazione dei cosiddetti “pre-accordi” del 28 febbraio 2018 da parte del Governo Gentiloni e della firma il 25 febbraio 2019 degli Accordi sulla parte generale dell’intesa concordata con le tre Regioni capofila. Questi ultimi avevano in particolare rappresentato un momento di eccezionale avanzamento per il progetto dell’autonomia differenziata, essendo concentrati sull’individuazione specifica delle materie sulle quali ottenere maggiore autonomia e su alcune indicazioni procedurali propedeutiche al trasferimento, coordinamento e monitoraggio dell’implementazione delle nuove competenze attribuite.

Aveva però scatenato numerosi timori per la tenuta della coesione sociale, proprio in quel documento, l’art. 5 nella parte in cui, nel determinare il passaggio dal criterio della “spesa storica” a quello dei “fabbisogni standard”, stabiliva una clausola di salvaguardia a favore delle Regioni differenziate grazie alla quale, nel caso in cui ciò non fosse stato realizzato entro tre anni dall’approvazione dei decreti di trasferimento, l’ammontare delle risorse assegnate per l’esercizio delle nuove competenze non sarebbe potuto essere inferiore al valore medio nazionale pro-capite della spesa statale per l’esercizio delle stesse.

Una simile previsione, stante la presenza nell’Accordo generale della clausola di invarianza finanziaria e del divieto di introdurre un incremento di pressione fiscale sui contribuenti delle Regioni richiedenti, uniti ai dati della Ragioneria generale dello Stato 2017 da cui si traeva il dato che le tre Regioni capofila presentavano una spesa pro-capite inferiore alla media nazionale, aveva condotto gran parte degli studiosi a prefigurare che la fonte di reperibilità delle risorse necessarie a colmare il gap economico sarebbe arrivata presumibilmente dalle spese destinate al finanziamento delle funzioni nelle restati Regioni ordinarie, con conseguente pregiudizio per la soddisfazione dei diritti di prestazione, in primo luogo sociali.

La crisi di governo nell’agosto 2019 ha archiviato definitivamente gli avanzamenti fino a quel momento conseguiti e con l’insediamento del Governo “Conte-bis” il tema dell’autonomia differenziata è stato ripreso in termini assai diversi. Partendo, infatti, dal presupposto che per l’attuazione dell’articolo 116, terzo comma, Cost. fosse opportuno dare prima un seguito legislativo agli artt. 117, 118 e 119 Cost., l’ultima tessera di questo complesso mosaico avente ad oggetto l’autonomia differenziata italiana è stata l’apertura di un nuovo dibattito sull’elaborazione di un progetto di legge quadro propedeutico a incanalare il processo di asimmetria entro i binari dei vincoli costituzionali di solidarietà interregionale (art. 119 Cost.) e di unità ed indivisibilità della Repubblica (art. 5 Cost.).

Tale progetto, sulla cui opportunità di adozione nelle forme della legge ordinaria sono già state spese parole critiche in dottrina – stante la sua incapacità di “blindare” una fonte di analogo rango, per di più atipica e rinforzata, quale quella rappresentata dalla legge di recepimento dell’intesa siglata con la Regione interessata – nelle intenzioni del Ministro proponente dovrebbe costituire una cornice di riferimento entro la quale elaborare le istanze, passate e future, avanzate dalle Regioni.

Al netto del possibile aggravarsi dell’emergenza sanitaria che potrebbe determinare uno slittamento sull’ipotizzato calendario dei lavori che prevede una discussione in Parlamento del d.d.l. entro la fine di novembre 2020, pare interessante allo stato dell’arte esprimere una valutazione non solo sulla necessità di un simile provvedimento ma anche su quanti e quali nodi il progetto di legge quadro Boccia sia stato in grado, al momento, di toccare ed eventualmente sciogliere nella prospettiva dell’attuazione di quella che è stata definita la “Cenerentola” del Titolo V della Costituzione.

Nel discutere dell’opportuna esistenza di uno strumento attuativo dell’art. 116, comma 3, Cost. è necessario ricordare, in primis, come proprio il carattere ermetico della stessa disposizione costituzionale sia stata causa in passato di tutta una serie di dubbi interpretativi sull’attuazione della clausola di asimmetria, concernenti ad esempio la modalità di presentazione dell’atto regionale d’iniziativa, le forme di consultazione degli enti locali, l’efficacia temporale dell’intesa (incluse le modalità della sua verifica) e il non meno importante ruolo del Parlamento durante l’intero procedimento. In questo senso una disciplina generale e organica di attuazione dell’art. 116, comma 3, Cost., al netto delle opinioni che ritengono la medesima avente carattere autoapplicativo, richiederebbe probabilmente l’inquadramento entro una legge costituzionale, ovvero entro una fonte realmente in grado di spiegare una sicura efficacia vincolante nei confronti degli attori istituzionali e, soprattutto, delle fonti normative da questi ultimi prodotte nel processo di differenziazione.

In questo senso, allora, la scelta del Governo di procedere con una legge di natura ordinaria può forse essere letta come l’intenzione di creare uno strumento probabilmente più ad uso interno, da intendersi come prontuario per realizzare un’operazione di filtro rispetto alle richieste provenienti dalle regioni, tale da scremare subito quelle ritenute eccessive.

Proseguendo con una riflessione sui nodi problematici del regionalismo differenziato, sebbene al momento non sia stata ancora formalmente divulgata la versione definitiva del testo, il disegno di legge quadro si presenta composto da due soli articoli aventi ad oggetto l’obiettivo della definizione dei livelli essenziali delle prestazioni (LEP), l’attribuzione delle materie e il percorso di decentramento delle altre funzioni amministrative (art. 1) e la procedimentalizzazione del percorso per la stipulazione delle intese (art. 2). Partendo da quest’ultima norma deve rilevarsi come il progetto di legge quadro non abbia voluto (o potuto) affrontare la questione del ruolo da assegnare al Parlamento in sede di approvazione della legge di devoluzione dell’autonomia differenziata, avendo preferito rimettere tale scelta alla libera determinazione del Legislatore, il cui apporto viene disciplinato solo nella fase antecedente alla stipulazione dell’intesa e limitato alla trasmissione di valutazioni da rendersi entro sessanta giorni dall’invio dello schema di intesa da parte dell’Esecutivo.

Dunque, al netto di un sicuramente opportuno coinvolgimento preliminare del Parlamento in ordine ai contenuti della bozza di intesa oggetto di negoziazione (che può, però, essere bypassato laddove non intervenga entro i termini assegnati), appare chiaro come il disegno di legge quadro non sia intervenuto su uno dei più controversi nodi procedurali emersi in sede di interpretazione dell’art. 116, comma 3, Cost., non avendo fornito risposte in ordine alla possibile emendabilità del disegno di legge di approvazione dell’intesa.

Con riguardo, invece, al primo articolo avente ad oggetto le modalità di attribuzione delle nuove competenze, si subordina il trasferimento di funzioni relative alle materie concernenti i livelli essenziali delle prestazioni (sanità, istruzione, assistenza sociale e trasporto pubblico locale) alla previa determinazione dei LEP, mentre si afferma l’immediata trasferibilità delle funzioni amministrative per cui non si profila la necessità della previa determinazione dei LEP.

In tale sede si avverte chiara la lezione appresa in occasione delle scorse trattative durante il primo Governo Conte, quando gli Accordi sulla parte generale dell’intesa e, in particolare, il già ricordato art. 5 avevano ingenerato un allarme per la tenuta dei meccanismi di solidarietà e di perequazione territoriale.

Stabilendo, infatti, che il presupposto di ogni trasferimento di competenza in materie socialmente sensibili sia condizionato al superamento dei criteri di spesa storica verso i fabbisogni standard e alla definizione dei livelli essenziali delle prestazioni, dovrebbe fugarsi (si auspica) ogni rischio di una possibile “secessione dei ricchi” da parte delle Regioni differenziate.

In questo senso, l’orizzonte della reale attuazione di un passaggio definito “chiave” nella realizzazione dell’autonomia differenziata quale quello, per l’appunto, della determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni, sembra essere tracciato dall’inserimento dei LEP stessi fra gli indicatori di priorità nei criteri di valutazione del Recovery Fund.  Infatti, il Ministro Boccia ha dichiarato di voler utilizzare lo strumento approntato dall’Unione europea per finanziare gli interventi di gestione dell’emergenza sanitaria anche per sopportare i costi che inevitabilmente deriveranno in capo allo Stato dalla fissazione dei livelli di quantità e qualità delle prestazioni necessarie all’uguale soddisfacimento dei diritti civili e sociali sul territorio nazionale. Considerando che, a oggi, il vero nodo da sciogliere per la fissazione dei LEP (e, dunque, dei presupposti più generali per l’attuazione di un regionalismo differenziato pienamente rispettoso della Costituzione) pare sia l’immane sforzo finanziario necessario a correggere gli squilibri nella prestazione dei diversi servizi fra i territori, ci si può domandare se davvero il Recovery Fund, affiancando la futura legge quadro, potrà consentire di trovare la “quadra” nel processo di attuazione del regionalismo differenziato.

Una revisione simbolica può essere utile? Cancellare la parola «razza» dalla Costituzione

di Alessandro Morelli

La notizia che in Germania si sarebbe deciso di eliminare la parola «razza» dalla Costituzione e che il Governo Merkel starebbe lavorando a un disegno di revisione orientato in tal senso rappresenta un’occasione per riprendere i termini di una questione che periodicamente torna anche nel dibattito pubblico italiano.

La nostra Costituzione, infatti, analogamente alla Legge fondamentale tedesca, usa il termine «razza» nel primo comma dell’articolo 3, laddove afferma che tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono eguali davanti alla legge anche senza distinzioni «di razza». Già in Assemblea costituente, si discusse dell’opportunità d’impiegare un termine, che, come scrisse la comunità israelitica in un documento del tempo indirizzato alla stessa Costituente, era più adatto «ai cani e ai cavalli» e che si proponeva di sostituire con la parola «stirpe». Alla fine, si decise di lasciare il riferimento alla «razza» sulla base dell’intento (esplicitato da Meuccio Ruini, Presidente della Commissione dei 75 incaricata di elaborare il progetto di Costituzione) di reagire al razzismo dei regimi nazifascisti, che in Italia aveva raggiunto il suo culmine con l’approvazione delle leggi razziali. Al tempo, tuttavia, si presupponeva che il concetto di «razza» avesse una propria dignità scientifica e che non appartenesse soltanto al linguaggio comune.  

Più di recente, diversi scienziati hanno messo in luce come tale concetto risulti ormai del tutto inappropriato a descrivere la diversità biologica umana (in questi termini, si sono espressi, in una Mozione del 2016, l’Associazione Antropologica Italiana e l’Istituto Italiano di Antropologia), in quanto inidoneo a ricostruire il rapporto antenato-discendente tra le popolazioni umane (compito principale della tassonomia), per cui sarebbe ormai pacifico che le differenze morfologiche tra i popoli siano di natura ambientale, ecologica (così si legge nell’Appello del 2014 di Olga Rickards e Gianfranco Biondi). In sostanza, non è considerato scientificamente corretto distinguere l’umanità in razze e si chiede di aggiornare in tal senso il testo della Costituzione repubblicana, adottando iniziative analoghe a quelle avviate ora in Germania o, qualche anno fa, in Francia, dove, nel 2018, un’analoga revisione ha ottenuto una prima approvazione.

Alcune proposte sono state presentate, in Italia, nel corso della passata legislatura: il disegno di legge costituzionale S. 2445 del 2016, che intendeva sostituire le parole «di razza», contenute nel primo comma dell’articolo 3 della Costituzione, con le parole «di etnia»; ancora prima, la proposta di legge costituzionale C. 2746 del 2014, che avrebbe aggiunto, nella medesima disposizione, subito dopo «di razza», le parole «di colore, di etnia». Da segnalare, poi, la proposta di legge ordinaria C. 3710 del 2016, che prevedeva, invece, la sostituzione del termine «razza» con «nazionalità» in tutti gli atti e i documenti delle pubbliche amministrazioni. 

Non sono mancate, d’altro canto, voci autorevoli a sostegno dell’opportunità di mantenere il riferimento alla «razza» in Costituzione. A prescindere dalla correttezza scientifica del termine, la sua presenza nel testo della Legge fondamentale avrebbe soprattutto un valore storico, costituendo una traccia indelebile di una vicenda vergognosa, che esso contribuirebbe a tenere viva nella memoria collettiva. La permanenza del divieto di discriminazione razziale servirebbe, inoltre, ad ammonire dall’uso del concetto in senso dispregiativo e discriminatorio, visto che, pur non esistendo le razze, continua a esistere il razzismo.

Quanto alle proposte di revisione richiamate, si tratta di modifiche riguardanti la prima parte della Carta repubblicana, in riferimento alle quali la Corte costituzionale ha rivendicato da tempo la propria competenza a giudicare eventuali lesioni dei principi supremi dell’ordinamento.

Sembra potersi affermare, tuttavia, che la revisione dell’articolo 3 della Costituzione non sarebbe illegittima in questo caso, poiché non intenderebbe eliminare garanzie, ma aggiornare il linguaggio costituzionale in base ai più avanzati sviluppi delle conoscenze scientifiche. Un’eliminazione secca del riferimento alla «razza» susciterebbe dubbi d’incostituzionalità poiché potrebbe essere interpretata come una riduzione delle tutele costituzionali a presidio del principio di eguaglianza; al contrario, la sostituzione del termine con altri scientificamente più appropriati potrebbe contribuire a fare chiarezza e a esprimere un più preciso messaggio antirazzista. Da questo punto di vista, appare preferibile la sostituzione del termine all’aggiunta allo stesso di altre parole, come «etnia» e «colore». Una soluzione, quest’ultima, che potrebbe creare problemi interpretativi (se si accostassero le parole «etnia» e «colore» a «razza», quale sarebbe la denotazione residua di quest’ultima?).

Quella prospettata sarebbe una revisione simbolica (come hanno ben messo in luce Andrea Gratteri e Giovanni Andrea Sacco), volta a incidere sul processo d’integrazione sociale facendo leva sulla valenza culturale della Costituzione. Un intervento normativo del genere non sarebbe certo una novità: basti pensare all’introduzione nell’articolo 116 della Costituzione, avvenuta con la riforma del 2001, tra l’altro, anche dei nomi rispettivamente in tedesco e in francese delle Regioni Trentino-Alto Adige e Valle d’Aosta, funzionale a esprimere un messaggio di riconoscimento del valore delle minoranze linguistiche e d’integrazione delle stesse. L’espunzione del termine «razza» dal testo costituzionale sarebbe un intervento di “pulizia linguistica”, che potrebbe dare nuovi stimoli a iniziative istituzionali dirette a combattere il razzismo e le discriminazioni. Iniziative, queste ultime, comunque indispensabili per lo sviluppo di un dibattito pubblico sull’eguaglianza e sul valore della diversità. I simboli, infatti, possono funzionare soltanto nel contesto di più ampi processi di promozione culturale, risultando altrimenti del tutto irrilevanti.

Ultima chiamata per regolare i partiti

di Gabriele Maestri

Nei confronti e negli scontri tra le forze politiche, prima e dopo il referendum costituzionale sulla riduzione del numero dei parlamentari, ha avuto molto rilievo il dibattito sulla legge elettorale. Ciò non stupisce: se la Costituzione è il complesso di “regole del gioco” dell’intero ordinamento democratico, la legge elettorale è il gruppo di norme che, a scadenze definite (se tutto va bene), regolando tutto ciò che riguarda e precede la trasformazione di voti in seggi, determina la composizione del Parlamento e influisce profondamente sul suo funzionamento e sui rapporti tra Camere e Governo. Sorprende invece che tra quelle stesse forze politiche non abbia avuto quasi alcuno spazio un’altra questione, legata alla natura e al ruolo dei partiti.

Eppure si tratta di un punto fondamentale, che riguarda l’intera vita concreta dell’ordinamento (non solo nei momenti elettorali) e l’azione dei soggetti chiamati a «concorrere con metodo democratico a determinare la politica nazionale»: così stabilisce l’articolo 49 della Costituzione italiana, mai modificato. Studiose e studiosi conoscono la genesi travagliata di questa disposizione così importante: il testo fu frutto del compromesso tra chi, in Assemblea costituente, credeva che i partiti dovessero applicare il principio democratico anche alla loro organizzazione e ai loro processi di decisione e chi, invece, temeva che permettere allo Stato di sindacare la “democrazia interna” dei partiti limitasse la libertà dei partiti, mettendo a rischio la sopravvivenza di alcuni di essi. Prevalse la seconda tesi, lasciando nel testo finale uno spiraglio per la prima: l’espressione «metodo democratico» era applicabile in astratto al confronto tra partiti come all’azione interna a ogni forza politica.

Quel travaglio nella scrittura dell’articolo ha influito enormemente sulla sua applicazione: per decenni i partiti non hanno fatto nulla perché lo Stato si occupasse della loro natura e del loro funzionamento. Solo l’emergere di alcuni scandali portò nel 1974 ad aprire il capitolo del finanziamento pubblico alle forze politiche (destinato nel corso del tempo a mutare forme e spesso ad aumentare di volume, al di là del taglio per via referendaria del 1993 e fino alla sua progressiva riduzione negli “anni Dieci”), ma non si ebbe la stessa attenzione per ciò che accadeva all’interno dei partiti: non si volle considerare che, come aveva detto a chiare lettere Aldo Moro alla Costituente il 22 maggio 1947, «se non vi è una base di democrazia interna, i partiti non potrebbero trasfondere indirizzo democratico nell’ambito della vita politica del Paese».

Persa l’occasione della crisi successiva a «Tangentopoli», si sono dovuti aspettare altri vent’anni per capire che occorreva qualche regola su cosa fosse un partito e come dovesse agire. All’origine ci furono nuovi scandali patrimoniali, stavolta legati all’uso illecito dei “rimborsi elettorali” (magari avvenuto dopo che i partiti avevano smesso di operare ma esistevano ancora, mentre i più li credevano scomparsi); fu però determinante l’ingresso consistente in Parlamento di un soggetto che rifiutava le forme del partito e dell’associazione (dandosi un «non statuto»), secondo una visione antipolitica che ne ha alimentato il consenso a lungo. La necessità di confrontarsi con la novità (anche organizzativa) del MoVimento 5 Stelle ha portato i partiti a rivalutare l’importanza di una forma – quella del partito solido e definito, con vari organi e uno statuto a codificare strutture e procedure – che loro stessi avevano in parte abbandonato, specie con la progressiva personalizzazione della politica, mentre cresceva sempre di più la distanza tra vertici e base.

Con il decreto-legge n. 149/2013, convertito con la legge n. 13/2014, si è rivoluzionato il sistema di sostegno pubblico ai partiti (eliminando via via i “rimborsi” e prevedendo al loro posto la contribuzione indiretta con il 2 per mille dell’Irpef e i contributi volontari fiscalmente agevolati); soprattutto però si è chiarito che le risorse pubbliche – specie in un clima di disagio sociale che esige l’«austerità del sistema politico» – spettano solo ai «partiti politici che rispettano i requisiti di trasparenza e democraticità» previsti da quella stessa fonte. Si è dunque colta l’occasione della crisi per stringere i cordoni della borsa e limitarne l’accesso a chi avesse garantito l’osservanza del «metodo democratico», senza dichiarare espressamente che la “democrazia interna” ai partiti era in realtà un ingrediente fondamentale per la qualità dell’intero sistema democratico.

La richiesta di “democrazia interna” si è peraltro esaurita soprattutto, per i partiti interessati a godere delle provvidenze pubbliche, nell’onere di dotarsi di uno statuto nella forma dell’atto pubblico, con un contenuto minimo indicato dal decreto (come gli organi, le procedure decisionali, i diritti e i doveri degli iscritti, i metodi per scegliere le candidature, i rapporti con le articolazioni territoriali e le sanzioni nei confronti degli iscritti con relative procedure di ricorso). Lo statuto è verificato dalla Commissione incaricata di controllare i rendiconti dei partiti; l’organo si limita a rilevare se il documento contiene ciò che la legge richiede e, se è così, iscrive il partito in un registro consultabile online. Non è previsto – almeno in teoria – un sindacato nel merito delle scelte compiute, legato a un livello minimo di diritti o di partecipazione dei soci da esigere, né spetta alla Commissione valutare se la condotta concreta del partito rispetta le regole del suo statuto.

La “democrazia interna” perseguita dal legislatore sembra risolversi nella “democrazia come trasparenza”, di regole e soprattutto di risorse: una lettura indotta dalla reazione alla crisi del sistema partitico tradizionale e alla domanda di pubblicità nei processi decisionali. L’impostazione del decreto-legge del 2013 conferma quest’impressione: la maggior parte delle norme, infatti, è dettata in materia di compilazione, certificazione, presentazione e controllo dei rendiconti, nonché sulle sanzioni da applicare in caso di inosservanza delle regole. Lo stesso spirito ha contrassegnato la più recente legge n. 3/2019 (c.d. “spazzacorrotti”): essa è intervenuta sulla disciplina in materia di partiti per rendere più stringenti le prescrizioni di trasparenza contabile, soprattutto estendendo l’obbligo di presentare i rendiconti anche a fondazioni, associazioni e comitati che sono considerati legati ai partiti per la composizione dei loro organi direttivi o per i contributi versati da questi soggetti (non di rado aggravando non poco gli obblighi di questi soggetti e la mole di lavoro della Commissione). Nemmeno un rigo era dedicato alla “democrazia interna” strettamente intesa.

Ci si può accontentare delle norme già introdotte negli ultimi anni, ritenendo che siano “meglio che niente”, rispetto al totale silenzio riscontrato in tema di partiti prima del 2012? A parere di chi scrive, no. Qualcosa di certo si è fatto, ma non sembra ancora sufficiente a rendere operante in pieno il dettato costituzionale.

Rileva innanzitutto la natura dei partiti, legata al ruolo che l’articolo 49 della Costituzione assegna loro. Lì si legge che i partiti sono associazioni, ma il compito di «concorrere […] a determinare la politica nazionale» richiederebbe che quei soggetti avessero un “regime” diverso rispetto alle tante associazioni che incontriamo quotidianamente. Ancora oggi, invece, i partiti sono inquadrati come «associazioni non riconosciute», al pari di un circolo ricreativo o di una bocciofila. Le norme sulla trasparenza finanziaria non c’entrano con la natura e l’organizzazione del partito. Ci sono le regole sulla forma e sul contenuto degli statuti, ma per i partiti inadempienti si prevede solo l’esclusione dai benefici economici: una forza non interessata alle provvidenze pubbliche, dunque, può continuare a operare senza adeguare il suo statuto alle previsioni di legge e può perfino partecipare alle elezioni. Dal 2017, infatti, la legge richiede solo di dichiarare alcuni «elementi minimi di trasparenza» (il legale rappresentante del partito o gruppo politico, il soggetto titolare del contrassegno, la sede legale, nonché gli organi della forza politica, la loro composizione e le loro attribuzioni), senza che si possa sindacare in alcun modo l’effettivo grado di “democraticità” emergente da quelle informazioni.

Non stupisce che a gennaio del 2015, Ugo Sposetti, ultimo tesoriere dei Democratici di sinistra (tuttora in carica…), abbia detto nell’aula di Palazzo Madama: «Non sappiamo che cos’è un partito; non sappiamo come si svolge la vita interna di un partito; non sappiamo come vive un partito». Sarebbe allora opportuno chiedere per legge a tutti i partiti esistenti e futuri, come condizione necessaria anche per concorrere alle elezioni, di seguire procedure codificate per fondare e regolare dall’interno un soggetto politico (con atto costitutivo e statuto nella forma dell’atto pubblico) e regolare meglio alcuni profili di democrazia interna, di cui si dirà; in cambio, i partiti potrebbero diventare associazioni riconosciute con personalità giuridica, forma adatta alle funzioni pubblicistiche riconosciute ai partiti. Un simile intervento legislativo sarebbe più giustificato – anzi, doveroso – se prima si modificasse l’articolo 49 della Costituzione guardando a Paesi come la Germania, la Spagna o il Portogallo, che riferiscono espressamente il principio democratico pure all’ordinamento interno ai partiti: già nel 1985 la “commissione Bozzi” suggerì, tra l’altro, di intervenire sull’articolo 49, precisando che i partiti avrebbero concorso a determinare la politica nazionale «con strutture e metodo democratici».

Quella proposta di riforma costituzionale, peraltro, invitava anche a introdurre una riserva di legge in materia di finanziamento ai partiti e di garanzia della «partecipazione degli iscritti a tutte le fasi di formazione della volontà politica dei partiti, compresa la designazione dei candidati alle elezioni, il rispetto delle norme statutarie, la tutela delle minoranze». Gli ultimi due sono profili rilevantissimi, di cui tuttora si occupa il giudice civile su istanza delle parti, chiamato a decidere sulla base delle norme statutarie, a prescindere da quanto queste siano rispettose del principio democratico. Vale ancora la frase di un’ordinanza emessa nella controversia politica e giuridica che nel 1995 dilaniò il Partito popolare italiano: «la finalità “pubblica” [del partito] si ferma sulla soglia costituzionale dell’apporto alla selezione elettorale del personale politico», essendo tutte le altre questioni relative alla vita interna, anche se relative al rispetto del «metodo democratico», «una vicenda meramente privata degli associati». Oggi come un quarto di secolo fa, è difficile pensare che sia giusto trattare questioni di democrazia “solo” come faccende private.

Circa la garanzia della partecipazione degli iscritti, già nel 1947 un giovane Leopoldo Elia aveva individuato due «princìpi generali [che] caratterizzano in modo inconfondibile la fisionomia instituzionale e politica di un partito»: la «concezione della disciplina in rapporto ai diritti e doveri degli iscritti» e la possibilità degli stessi iscritti di «influire sulla designazione» dei candidati alle cariche pubbliche. Dei due temi, carissimi a Elia e al suo maestro Costantino Mortati, ci si concentra sulla selezione delle candidature per mettere in luce la lacuna maggiore della disciplina vigente. Il legislatore chiede solo di indicare negli statuti dei partiti «le modalità di selezione delle candidature», senza pretendere forme minime di coinvolgimento delle iscritte e degli iscritti nella scelta: si sono ritenuti conformi alle norme statuti in cui chi aderisce al partito può solo fornire «ogni informazione utile» agli organi del partito, ai quali è riservata la scelta delle persone da candidare.

Se ciò era inopportuno in passato, diverrebbe addirittura inaccettabile con una legge elettorale – come il testo base all’esame della I Commissione della Camera – fondata sulle liste bloccate; anche un sistema proporzionale personalizzato “alla tedesca” o basato su collegi uninominali, però, trarrebbe giovamento da procedure di selezione delle candidature che coinvolgessero davvero le persone iscritte al partito. Anche l’Italia da almeno quindici anni pratica lo strumento delle primarie, ma ci si è sempre affidati all’iniziativa e all’organizzazione dei singoli partiti o delle coalizioni, spesso con corredo di polemiche sulle regole e sulla loro applicazione; si è provveduto a regolare quelle consultazioni con legge solo in qualche regione, con norme mai applicate o (come nel caso della Toscana) ormai abrogate. Sembra ormai arrivato il momento di introdurre con legge statale una disciplina generale delle primarie (lasciando alle fonti interne ai partiti alcune norme di dettaglio), prevedendo pure sanzioni che scoraggino il mancato rispetto del risultato di quelle consultazioni e prendano sul serio l’espressione di chi ha votato. Ciò che si è detto riguarda forse temi poco appetibili in un dibattito “popolare”; chi scrive, però, è convinto che rinviarli di nuovo sia un errore grave, che non possiamo permetterci. Forse questa è l’ultima occasione per reintegrare un numero rilevante di persone nel gioco della democrazia, senza che queste si sentano chiamate in causa solo al momento di votare (e magari, proprio per questo, scelgano di non farlo più).

Come riformare, cosa riformare

di Alessandro Morelli

Il fascino ben poco discreto delle riforme non accenna a diminuire. Continua a trovare ampio seguito l’idea che il mutamento delle regole giuridiche possa magicamente produrre quella palingenesi politica attesa da tempo. Un rinnovamento che, in verità, richiederebbe, più che sofisticate soluzioni istituzionali, un cambiamento radicale nel modo stesso di fare politica.

Non che le riforme non servano. L’assetto istituzionale esigerebbe anzi diversi interventi di ordinaria (e qualcuno anche di straordinaria) amministrazione. Il discorso sulle riforme andrebbe però sfrondato dalle connotazioni simboliche che lo rendono politicamente così attraente, ma che ne ostacolano, al tempo stesso, uno sviluppo razionale.

Nella campagna referendaria sul taglio dei parlamentari, la narrazione antipolitica e populista ha finito con l’incrociarsi con quella palingenetica. E nell’ambito di quest’ultima, alla revisione in gioco si è attribuita la capacità d’inaugurare una nuova stagione di riforme istituzionali.

La proposta presentata a inizio ottobre dal PD sembra voler dare consistenza alle promesse fatte nelle settimane che hanno preceduto il voto referendario. Ma qual è la logica che tiene i diversi interventi prospettati nel disegno di riforma?

Nella Relazione di accompagnamento al progetto, si afferma che l’intento principale sarebbe quello d’introdurre un “modello di parlamentarismo razionalizzato”, allo scopo di “rafforzare, coerentemente con i principi iscritti nella Costituzione del 1948, i meccanismi di funzionamento del rapporto di fiducia tra l’esecutivo e le Camere, garantendo una più sicura stabilità al Governo e restituendo al Parlamento il suo ruolo centrale nella definizione dell’indirizzo politico nazionale”. Subito dopo si aggiunge un’altra finalità: quella di realizzare “una puntuale e circoscritta differenziazione tra Camera e Senato in ordine alla composizione, alle funzioni e alle modalità di svolgimento dei lavori delle due assemblee, al fine di migliorare la qualità del procedimento legislativo e meglio rappresentare gli interessi territoriali con riferimento alle decisioni che più incidono sulle competenze delle regioni”. Un terzo obiettivo dichiarato è, infine, quello di “dare coerenza all’insieme delle innovazioni costituzionali iniziate con la riduzione del numero dei parlamentari e in corso di prosecuzione coi cosiddetti correttivi costituzionali già all’esame delle Camere”. Tra questi, l’abbassamento a diciotto anni dell’età degli elettori del Senato, il superamento del criterio della base regionale per l’elezione del Senato, la riduzione dei delegati regionali per l’elezione del Presidente della Repubblica in modo da mantenere il rapporto numerico originario con i parlamentari.

Non si può non essere d’accordo con almeno alcuni degli interventi prospettati, considerate la quantità e la varietà delle revisioni incluse nel progetto. Tuttavia, il problema sta proprio nella carenza di una “matrice razionalmente unitaria”, per usare una formula spesso impiegata dalla Corte costituzionale nei suoi giudizi sui referendum abrogativi.

Ci sarà tempo e modo di dedicare più approfondite analisi a ciascuna delle specifiche proposte avanzate. A una prima lettura, però, ciò che colpisce è l’assenza di un disegno chiaro sull’organizzazione e sul funzionamento delle Camere. Interventi diretti a introdurre un monocameralismo di fatto (quelli intesi a valorizzare il Parlamento in seduta comune) si affiancano ad altri volti a differenziare le Assemblee legislative, sul piano della composizione e delle competenze, e ad altri ancora funzionali a rendere le Camere più simili tra loro, accentuando il bicameralismo perfetto (i “correttivi costituzionali” ai quali rinvia la Relazione di accompagnamento).

Nel progetto ci sono almeno tre idee diverse del bicameralismo e sarebbe bene che si chiarisse, prima di tutto, verso quale di queste si vuole andare.

Se, poi, si guarda a tutte le altre proposte di revisione costituzionale, avanzate dalle forze politiche di maggioranza e di opposizione, il quadro complessivo delle riforme in cantiere appare estremamente confuso e in parte contraddittorio. Si va dal progetto di modifica degli articoli 71 e 75 della Costituzione (al momento in discussione presso la Commissione Affari costituzionali del Senato), volto a introdurre il referendum propositivo e a intervenire sul referendum abrogativo, con riguardo al quorum richiesto per la sua approvazione, a una proposta di legge, di iniziativa parlamentare, che abroga il Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro (CNEL), a una che prevede ancora la costituzionalizzazione del sistema delle Conferenze e l’introduzione di una clausola di supremazia statale. A queste si aggiungono altre proposte volte a introdurre l’elezione diretta del Presidente della Repubblica e a ridefinirne il ruolo, attribuendogli la direzione e la responsabilità della politica generale del Governo; a inserire in Costituzione la previsione di un quorum qualificato (pari alla maggioranza assoluta o a quella dei due terzi) per l’approvazione delle leggi elettorali della Camera e del Senato; a introdurre la tutela dell’ambiente tra i principi fondamentali della Costituzione.

L’avvio di un processo riformatore dagli esiti tanti incerti riporta con urgenza a un tema che non riesce a trovare spazio adeguato nel dibattito pubblico: quello della necessità di ripensare, prima di ogni altra cosa, lo stesso procedimento di revisione costituzionale. Da troppo tempo – da quando la maggioranza degli italiani sembrerebbe essersi convertita al “maggioritarismo” –, la procedura prevista dall’articolo 138 della Costituzione appare insufficiente a garantire il principio di rigidità della Legge fondamentale. Un principio, quest’ultimo, che non si pone in contrasto con il principio democratico, ma che anzi lo tutela e lo rafforza.

Certo, se si ritiene che la democrazia sia solo il governo della maggioranza, la rigidità costituzionale è semplicemente un intralcio (meno rigida sarà la Costituzione, più facile sarà per la maggioranza stessa adattarla alle proprie esigenze). Se però si ha un’idea diversa del principio democratico (più in linea con i dettami della Costituzione vigente) e si reputa che quest’ultimo prescriva un sistema nel quale la maggioranza legifera e governa nel rispetto delle minoranze e dei loro diritti, allora la rigidità acquista ben altro significato. In questa diversa prospettiva, infatti, l’aggravamento della procedura di revisione costituzionale consente una più ampia partecipazione al processo di modifica della Legge fondamentale dello Stato, quella che riconosce e garantisce le regole basilari del gioco politico e i diritti inviolabili della persona umana.

Occorrerebbe, innanzitutto, mettere in sicurezza l’attuale procedura di revisione costituzionale che, come le ultime esperienze hanno dimostrato, risulta più adatta a revisioni puntuali anziché a interventi di riforma ampia e organica della Costituzione. Con la riduzione del numero dei parlamentari, la maggioranza assoluta, prevista per l’approvazione delle modifiche costituzionali, non è più sufficiente: si dovrebbe prevedere come obbligatoria – almeno nelle ultime due delle quattro deliberazioni previste – la maggioranza dei due terzi di ciascuna Camera. Il referendum, inoltre, dovrebbe essere consentito in tutti i casi e trasformato in un passaggio necessario del procedimento (come in altri paesi come l’Irlanda, la Danimarca, la Francia e l’Austria, dove è tale per le revisioni totali).

Ancora sull’esempio di altre esperienze straniere, si potrebbe, poi, pensare d’introdurre una seconda procedura alternativa, più rinforzata, per le riforme organiche, nel rispetto dei limiti assoluti alla stessa revisione (la forma repubblicana, i principi fondamentali e i diritti inviolabili): un iter che, ad esempio, potrebbe prevedere, subito dopo l’iniziativa, lo scioglimento delle Camere, l’indizione di nuove elezioni e l’attribuzione del compito di approvare la riforma alle nuove Camere.

Proseguendo lungo la via di un sano “riformismo benaltrista” (più che legittimo quando a essere discutibili sono le stesse finalità del processo di riforma promosso dalla maggioranza), si potrebbe pensare di correggere il tiro degli interventi, mirando non più soltanto al piano istituzionale ma anche a quello politico. E così potrebbe finalmente darsi attuazione all’articolo 49 della Costituzione sui partiti, con una legge che promuovesse in modo efficace l’adozione, da parte degli stessi, di un’organizzazione interna democratica. Un progetto ancora più ambizioso potrebbe essere quello di modificare la stessa disposizione costituzionale, adottando come modelli la Legge fondamentale tedesca, la Costituzione spagnola o quella portoghese, che prevedono espressamente che l’ordinamento interno dei partiti rispetti i principi della democrazia. Occorre valorizzare e potenziare adeguatamente i diritti di partecipazione politica dei cittadini, restituendo ai partiti il ruolo, assegnatogli dalla Costituzione, di formazioni intermedie necessarie al corretto funzionamento della democrazia rappresentativa. E, per far ciò, è necessario assicurarne la democraticità interna.

Se le forze politiche hanno sostenuto a larghissima maggioranza la riduzione del numero dei propri parlamentari, c’è forse speranza che la pressione di un’opinione pubblica consapevole e motivata possa indurli anche ad accettare regole che impongano loro di adottare un’organizzazione interna democratica.

Qualche riforma istituzionale, peraltro, potrebbe riguardare direttamente anche la grave situazione di emergenza determinata dalla diffusione del Covid-19, che ormai da parecchi mesi stiamo affrontando. Una condizione che, come mi è capitato di dire altrove, non dovrebbe ispirare l’adozione di riforme strutturali dell’ordinamento, poiché ciò che può andare bene in una situazione emergenziale risulta per lo più intollerabile in condizioni di normalità. A fronte dei continui conflitti tra Stato, Regioni ed enti locali – che pure dipendono da fattori politici sui quali il diritto non può fare molto – appare evidente, tuttavia, l’insufficienza della normativa in materia (quella relativa alla Protezione civile e quella sul Servizio sanitario nazionale), così come carente, sotto diversi profili, è anche l’impianto normativo definito negli ultimi mesi dall’Esecutivo per gestire l’emergenza che stiamo vivendo, un impianto che fa leva, com’è noto, sullo strumento del dpcm.

Una riforma di rango legislativo (non costituzionale, per i motivi che dicevo sopra) dovrebbe allora essere promossa anche in questo campo, per esempio, com’è stato proposto da un’autorevole dottrina, introducendo una legge-quadro in materia sanitaria idonea a definire, in modo chiaro, le competenze dei diversi livelli istituzionali nelle situazioni di emergenza.

La contrapposizione tra riformisti e conservatori è stata descritta spesso in modo caricaturale nel dibattito pubblico: i primi votati al cambiamento di un sistema istituzionale presentato come il peggiore dei mondi possibili; i secondi come grotteschi difensori di una costituzione mummificata, idolatrata come la “più bella del mondo”. Le cose non stanno così. È necessario capire, in un caso e nell’altro, cosa si voglia cambiare, come si intenda farlo e se c’è qualcosa che si desidera conservare. E, soprattutto, occorre provare a estendere il dibattito pubblico a temi centrali, che continuano a rimanerne fuori ma dalla cui trattazione non può prescindersi se si vogliono creare le condizioni per uno sviluppo sano delle istituzioni democratiche.